Древнегреческому философу Гераклиту приписывается авторство следующего высказывания: «Нет ничего постоянного, кроме изменений». Статья «Администрирование чрезвычайности: принятие в РФ управленческих и законотворческих решений в период с 2020 по 2022 г.» вместе с Екатериной Шульман* и Анастасией Кутузовой подтверждает этот тезис на примере законотворчества периода пандемии COVID-19 и боевых действий на территории Украины.
Данные: чрезвычайное законотворчество 2020–2022
Для исследования взят массив законопроектов, рассматривавшихся и принимавшихся Государственной Думой в период весенней сессии 2020, 2021 и 2022 гг.
Количество внесённых и принятых законопроектов в весенние сессии 2019–2022 гг.
График демонстрирует общее повышение так называемой «законотворческой эффективности» парламента во время кризиса: при сравнительно одинаковом количестве внесённых на рассмотрение законопроектов увеличивается число принятых законов.
Центры принятия решений
В условиях «чрезвычайного законотворчества» ещё чаще, чем в обычной парламентской практике, основным центром принятия решений становятся министерства и ведомства. Они стремятся создавать собственные подзаконные акты, а также проводить через парламент необходимые, по их мнению, законодательные инициативы.
Для законотворческого процесса 2020–2022 годов также было свойственно внесение в Госдуму инициатив Правительства, расширяющих полномочия исполнительной власти. Т. е. фактически Правительство всё время пыталось предложить расширение собственных полномочий — и получало его.
Чрезвычайное ускорение
Условия, в которых государство находилось из-за COVID-19, а затем из-за начала боевых действий на территории Украины, ускорили законотворческий процесс в России. Новые законы часто принимаются целыми пакетами и без долгих обсуждений.
Сокращение сроков рассмотрения законопроектов, характерное для российского парламента последних четырёх созывов (то есть последних 20 лет), ускоряется во время весенних сессий «чрезвычайных» годов, особенно 2020 и 2022.
Новые нормы, создающиеся по причине или под предлогом чрезвычайной ситуации, часто переходят из «исключительного» состояния в постоянное. С большой вероятностью эти нормы останутся в силе и после завершения периода чрезвычайности.
Передача чрезвычайных полномочий регионам
Помимо тренда на ускорение законотворческого процесса в РФ, заметна «регионализация» — расширения полномочий глав субъектов РФ. После того как на региональный уровень спустили непопулярные карантинные меры в случае с пандемией и обеспечение безопасности граждан в приграничных регионах во время боевых действий, потребовалось и расширение полномочий местных властей.
Средний срок рассмотрения (от внесения до принятия в третьем чтении) по инициаторам (VII созыв Госдумы 18.09.2016–26.09.2020)
19 октября 2022 г. был подписан указ президента РФ № 7562, который разделил субъекты РФ на четыре уровня реагирования: максимальный и средний, а также уровни повышенной и базовой готовности. Ещё указ наделил глав регионов полномочиями по усилению охраны общественного порядка и обеспечению безопасности.
Переход полномочий на уровень регионов происходил и в ходе частичной мобилизации. В тот момент главы регионов стали своего рода «менеджерами чрезвычайности», которым федеральный центр делегировал решение срочных вопросов.
Госаппарат разрастается новыми структурами
Для преодоления чрезвычайных ситуаций создаются отдельные координационные структуры внутри государственной машины. Например, в период пандемии ключевым органомом принятия решений стал Координационный совет при Правительстве РФ, чьи решения определяли основные ограничительные меры.
14 марта 2020 г. премьер-министр Михаил Мишустин возглавил Координационный совет по борьбе с коронавирусом. После объявления частичной мобилизации в 2022 году аналогичным образом был сформирован Координационный совет для обеспечения нужд Вооруженных сил РФ, который также возглавил Михаил Мишустин.
Итоги исследования
Исследование показало, что структуры, создаваемые для «ручного контроля» за чрезвычайными ситуациями, стремятся к превращению в регулярно действующие. Для них окончание действия чрезвычайной ситуации означает их собственное исчезновение, что невыгодно представителям бюрократии, так как это означает возвращение к обычному порядку ограничений, подотчётности и прозрачности. Таким образом, чрезвычайность стремится максимально затягиваться.
Источник: Шульман Е. М., Кутузова А. А. Администрирование в чрезвычайной ситуации: принятие управленческих и законодательных решений в период с 2020 по 2022 г. // Политическая наука. 2023. № 1. C. 164–184.
*Екатерина Шульман признана властями РФ иноагентом
